行政复议决定书 淮复决〔2024〕54号

申请人1：何某林。

申请人2：黄某楼。

申请人3：宗某银。

申请人4：李某。

申请人5：张某。

申请人6：赵某梅。

申请人7：陶某。

申请人8：李某梅。

申请人9：李某橙。

申请人10：赵某芳。

申请人11：丰某。

申请人12：吕某静。

申请人13：王某一。

申请人14：孟某。

申请人15：徐某玲。

申请人16：张某华。

申请人17：徐某。

申请人18：王某丹。

申请人19：徐某华。

申请人20：徐某超。

共同委托代理人李宁宁，北京吴少博律师事务所律师，一般代理。

被申请人：淮北市某局。

申请人因对被申请人作出的《关于何某林等20人申请事项的回复》（以下简称《案涉回复》）不服，于2024年2月28日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人做出的《案涉回复》，责令被申请人在法定期限内对申请人的履行法定职责查处事项重新进行调查、处理，并且向申请人重新做出书面答复。

申请人称：申请人等20人均系中泰广场淮北置业有限公司(以下简称中泰公司)开发建设的中泰国际广场的购房人，在2010年前后，申请人分等20人别与中泰公司签订《商品房买卖合同》，该合同约定出卖人中泰公司以出让的方式取得位于人民路与相阳路交汇处编号为S02152-2地块的土地使用权。申请人在2010年前后分别与淮北市泰富商业管理有限公司（曾用名：淮北市中泰富富商业管理有限公司，以下简称泰富公司）签订的《商铺租赁合同》，合同中约定租赁期限、租金金额、租金支付方式。申请人在购买该不动产时中泰公司、泰富公司对申请人作出一房一证，售后返租的承诺，对申请人进行虚假宣传，在销售过程中对申请人进行虚假承诺高回报率，现申请人购买该房产多年，现在无法办理独立产权证，且未收到应有收益。上述销售、返租行为违法，申请人认为构成变相并对申请人作出一户一证、托管经营、售后返租等承诺，进行虚假宣传。

申请人认为被申请查处人中泰公司涉嫌存在分割拆零销售、未按施工图纸进行施工、变相售后包租或变相返本销售商品房的行为，违反了相关法律、行政法规的规定，应当确认其违法行为，并予以严厉查处。

一、中泰公司、泰富公司存在分割拆零销售、未按施工图纸进行施工、变相售后包租或变相返本销售商品房的行为应当确认其违法，予以查处。《商品房销售管理办法》第十一条规定，房地产开发企业不得采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房。房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房。其出售给申请人的商铺为虚拟商铺，将一个大的独立商铺进行分割拆零销售，无法进行二次交易，不符合“商业用房按幢、层、套、间”的规定。申请人通过政府信息公开、现场走访，确定中泰公司违反工程规划进行分割拆零销售的行为，并且该公司向申请人出售的商铺没有空间隔断，与竣工图不一致，应当予以查处。

二、被申请人作为房地产开发行业的行政执法主管部门，负有对中泰公司、泰富违法行为进行查处的法定职责。《城市房地产开发经营管理条例》第四条规定，国务院建设行政主管部门负责全国房地产开发经营活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。淮北市某局主要职责有：（二）规范全市房地产市场秩序、监督管理房地产市场，负责全市房地产开发企业行业管理和资质审定工作；承担商品房预（销）售管理工作，负责房屋面积管理；负责房地产中介机构的监督管理和房地产经纪机构备案及房地产估价机构备案初审工作；负责房屋租赁市场的监督管理工作；负责商品房及存量房网签备案管理；负责房地产管理信息化建设。（三）贯彻落实国家、省物业管理法律法规和政策，制定完善地方性物业管理相关政策，会同市财政部门建立健全专项维修资金的使用、管理和监督制度；（七）负责住房保障工作。拟订全市住房保障的政策措施、发展规划和年度计划并指导实施：拟订保障性住房和棚户区改造管理办法，会同有关部门做好有关保障性安居工程资金安排并监督实施。负责全市建筑市场监督管理工作。拟订工程建设、建筑业、勘察设计等行业发展规划、改革方案并监督执行；拟订规范建筑市场各方主体行为的规章制度并监督实施。（九）承担全市建设工程施工图审查备案工作；指导装饰装修工程监督管理；负责建筑行业单位资质的监督管理；组织协调建筑企业参与国际工程承包和劳务合作；承担墙体材料革新和建筑材料节能管理、散装水泥推广。被申请人作为本案具有法定查处职责的行政执法部门，对于被申请查处人的违法行为应当予以查处。

被申请人称：一、根据现有资料及调查核实，20位申请人与中泰公司签订商品房买卖合同及与泰富公司签订商铺租赁合同时，二家公司无任何关联关系，现有证据无法证明中泰公司存在售后返租的事实；二、对于中泰公司当时采取分割拆零的方式销售商铺，当时未有相关法律法规禁止，无证据证明该行为违法。中泰国际广场项目经建设、监理、施工设计等相关责任主体已通过竣工验收合格签章，现有证据无法证明存在未按施工图纸进行施工的违法行为。申请人认为：根据两公司工商企业信息登记查询结果显示，中泰公司与泰富存在一定的关联关系。一、两公司的法定代表人以及两公司高管均系余某伟，且余某伟对泰富系100%投资控股；二、两公司的注册地点均为淮北市相山区且根据地图显示两公司实际开业地理位置距离171米。两公司之间存在分割拆零销售、变相售后包租或变相返本销售商品房的行为，被申请人答复违法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第（三）项之规定，认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。第十一条规定：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。

被申请人称：一、主体方面。按照《商品房销售管理办法》第五条规定，被申请人作为市级政府建设和房地产行政主管部门，具有管理淮北市城市商品房销售管理，答复主体适格。

二、事实和程序方面。2024年1月2日，申请人等20人向被申请人20人提交《履行法定职责（查处）申请书》，要求被申请人查处中泰公司、泰富公司售后返租违法行为，进行查处、处罚并回复；请求对中泰公司分割拆零销售、未按图纸进行施工的违法行为进行查处、处罚；若非本机关职责，请将查处事宜依法移交。被申请人根据申请人提供《商品房买卖合同》《商铺租赁合同》，案涉项目名称为中泰国际广场，土地号：S02152-2以出卖方式取得土地批准文号：2003-009，规划用途为商业用途，建设工程规划许可证号：2003-011，施工许可证号为S060009100068。可以说明签订售房合同时，涉案项目具备房屋预售条件。2024年1月31日，被申请人安排两名工作人员对中泰公司、泰富公司注册登记情况进行调查，从调查的情况不能证明两家公司为同一主体，根据申请人提供的商品房销售合同没有关于售后返租的相关条款，签订售房合同和租房合同的企业不是同一主体，两公司均为独立法人，属于不同的法律主体，从法律上不能认定开发企业违反《商品房销售管理办法》中的禁止性规定。

关于虚拟分割销售问题，不实际分割各买房人的专有部分并不违反《商品房销售管理办法》相关规定均未排斥对空间的分割确权，故不能确认违法。因没有认定售后返租及违规分割销售的确凿事实和法律依据，不符合安徽省住建厅（建督〔2017〕156号）《关于做好住房城乡建设领域行政处罚权集中行使的通知》中案件移交必须证据材料齐全的要求，故无法移交处理。上述调查和认定情况被申请人已于2024年2月4日依法给申请人予以回复。由于经济大环境及经营原因，申请人所期待的商业利益不能实现，是申请人提起复议及投诉的起因。商品房预售许可制度，是国家为了加强对商品房预售的管理，维护交易双方合法权益的制度。根据《城市商品房预售管理办法》第五条的规定，商品房预售应当符合的条件为：1.已交付全部土地出让金，取得上地使用权证书；2.持有建设工程规划许可证和施工许可证；3.按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。上述条件是否具备，是商品房预售管理机构在颁发商品房预售许可证时应予考量的法定因素。而商品房买卖双方对买卖合同相关条款的争议，以及对履行合同的争议，并非作出商品房预售许可行政行为时所需考虑和裁量的因素，商品房买受者投资商品房是否能实现收益、各买受人的买受面积和位置应当如何确定及划分等问题，均明显不是商品房预售管理机构所需考虑的范畴。

三、被申请人不具有本案被申请人的复议主体资格。1.从法律关系而言：本案中，申请人申请复议的目的，其认为投资利益可能不能实现等问题而提出行政复议申请，以期达到撤销、解除或变更商品房买卖合同的目的，其复议显属申请人与销售方之间的民事法律行为，非被申请人的行政职能所在，故被申请人不具备被行政复议的适格主体。2.根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条第（二）项之规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理申请的法定条件。所谓利害关系，是指复议申请人的权利义务会受到被申请复议的具体行政行为的实际影响。行政行为对行政相对人及利害关系人的影响，是行政机关在作出行政行为时应当进行考量、尊重以及裁量的法定因素。若行政相对人及利害关系人主张的权利，不是行政行为作出时所需考虑的法定因素，行政行为的撤销、变更不会导致复议申请人所申请保护的权利消灭、减损或者义务增加的法律后果的，则不构成与行政行为有利害关系。需要说明的是，因申请人等20人不具备申请行政复议申请人的资格，申请人等20人的复议申请不符合法定受理条件。本案市政府在未对申请人是否具有复议申请人资格作出认定的情况下，受理的复议申请应予以驳回，即使撤销被申请人作出的《案涉答复》并责令重作，市政府在行政复议程序中也无法实现申请人的实质诉求，反而会造成行政复议程序空转，徒增行政复议当事人的负担。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的不予行政处罚。申请人反映问题被发现超过追责时效，无法再处罚或移交。

 经审理查明：2024年1月3日，申请人共同委托代理人李某宁向被申请人邮寄《履行法定职责（查处）申请书》及相关材料，申请事项：1.请求被申请人对中泰公司、泰富公司售后返租违法行为进行查处、处罚；2.请求被申请人对中泰公司分割拆零销售、未按施工图纸进行施工的违法行为进行查处；3.若不属于被申请人的职责，请被申请人依法转交相应机关，并将结果告知申请人。

2024年1月5日，被申请人收到李某宁邮寄的材料，被申请人调取案涉项目《建设工程规划许可证》《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证审批表》《建设工程施工许可证审批表》《施工许可证申请表》《城市基础设施配套费缴费通知书》《城市基础设施配套费缴费面积确定通知书》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》《工程概况》《安徽省建设（建筑）工程质量监督申请表》《建筑工程安全报监书》等材料。

2024年1月31日，被申请人向淮北市市场监督管理局申请调取中泰公司、泰富公司出资人信息。2024年2月2日，淮北市市场监督管理信息中心向被申请人提供涉泰富公司《私营企业基本信息查询单》及变更信息内容，泰富公司成立日期是2008年10月6日，股东和法定代表人为余某伟，出资额500万元，股东成立到至今共变更4次:1.从陶某春、陶某红变更为赵某恒、孙某琼;2.变更为张某卫;3.变更为王某法;4.变更为余某伟。同日，淮北市市场监督管理信息中心向被申请人提供涉中泰公司《私营企业基本信息查询单》及变更信息内容，中泰公司的法定代表人是余某伟，公司注册资本500万元，股东是泰国是拉差投资股份有限公司（出资125万元，占股25%）及天象集团有限责任公司（出资375万元，占股75%），股东成立到至今共变更3次:1.从邵某飞变更为刘某；2.变更为王某法；3.变更为余某伟。

2024年2月4日，被申请人作出《案涉答复》，主要内容：1.根据现有资料及调查核实，申请人与中泰公司签订商品房买卖合同，泰富公司签订商铺租赁合同时，两家公司无任何关系，现有证据无法证明中泰公司存在售后返租的事实;2.中泰公司当时采取分割拆零的方式销售商铺，当时未有相关法律法规禁止，无证据证明该行为违法；中泰国际广场项目经建设、监理、施工设计等相关责任主体已通过竣工验收合格签章，现有证据无法证明存在未按施工图纸进行施工的违法行为。

上述事实有下列证据证明：申请人行政复议申请书及材料，被申请人行政复议答复书及材料。

本机关认为：住房城乡建设部印发的《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽查〔2014〕166号）第七条、第九条规定，受理机构应在收到举报后进行登记，并在7个工作日内区分下列情况予以处理：举报内容详细，线索清晰，属于下级主管部门法定职责的，转下一级主管部门办理；受理机构可以督办。举报件应自受理之日起60个工作日内办结。上级主管部门转办的举报件，下级主管部门应当按照转办的时限要求办结，并按期上报办理结果；情况复杂的，经上级主管部门批准，可适当延长办理时限，延长时限不得超过30个工作日。实施行政处罚的，依据相关法律法规规定执行。本案中，被申请人收到20位申请人的举报线索，受理并开展调查工作，调取了案涉项目相关材料，向淮北市市场监督管理局调取中泰公司和泰富公司出资人信息、《私营企业基本信息查询单》及变更信息等内容。在法定期限内，被申请人作出了《案涉答复》并送达申请人，且答复内容并无不当。

需要释明的是，《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。20位申请人反映的违法线索已超过该追责时效，即使中泰公司、泰富公司存在违法事实，被申请人也不应给予行政处罚。如申请人等20人认为合法权益受到到侵害，建议通过法律法规规定的途径维护其合法权益。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人淮北市某局作出的《关于何某林等20人申请事项的回复》。

申请人如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起十五日内向濉溪县人民法院提起行政诉讼。       

 2024年4月11日            

本决定主要适用或参考依据

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条　行政机关认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，行政复议机关决定维持该行政行为。