行政复议决定书 淮复决〔2023〕144号

申请人：淮北某公司。

被申请人：某市某政府。

第三人：某建设开发有限公司。

申请人因对被申请人作出的《行政处理决定书》（2023年6月*日，以下简称《决定书》）不服，于2023年8月*日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。2023年10月*日本机关依法举行听证。2023年10月*日，因案情复杂，行政复议决定延期30日作出。本案现已审理终结。

申请人请求：确认《决定书》违法并撤销。

申请人称：一、被申请人不具有作出《决定书》的主体资格。2016年7月*日，淮北市人民政府（以下简称市政府）、被申请人和第三人签订《中国供销淮北农副产品物流园项目协议书》（以下简称《项目协议书》），该合同约定了市政府、被申请人和第三人的权利义务和各方的违约责任。2016年12月*日，申请人基于《协议书》承受第三人在《项目协议书》中的合同义务，成为《项目协议书》的合同义务继受主体。但，市政府和被申请人同时作为《项目协议书》的合同主体的事实并未改变，市政府作为合同主体享有的合同权利和负担的合同义务并未灭失。

被申请人作出《决定书》是《项目协议书》合同主体对合同相对方主张合同权利、要求承担合同义务的过程。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十八条：“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持”的规定，申请人依法享有抗辩权，其中包括对合同甲方市政府未履行合同义务的抗辩。被申请人单方作出《决定书》，将直接导致申请人无法有效行使对市政府的抗辩权，亦无法审查市政府是否履行相应的合同义务。从被申请人同时向第三人和申请人作出《决定书》而并非仅向申请人作出，亦能看出案涉争议的主体仍为《项目协议书》的4个合同主体，被申请人无权无视市政府的合同义务，单方向第三人和申请人作出《决定书》。因此，被申请人不具有作出《决定书》的主体资格。

二、被申请人作出《决定书》适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”的规定，法人未按照行政协议约定履行义务，行政机关应催告其履行协议义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。本案中，被申请人如认为申请人未按照《项目协议书》约定履行义务，应当催告申请人履行合同义务，但其催告内容应限于要求申请人履行《项目协议书》和《协议书》载明的合同义务。然而，从《项目协议书》和《协议书》条款来看，被申请人主张的返还奖励资金并非申请人的合同义务。因此，被申请人基于行政协议，适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定作出《决定书》，属适用法律错误。

同时，从被申请人《催告函》载明的“鉴于某公司和淮北某公司的违约行为不能实现合同目的。本机关限… …”和《决定书》中“本机关签订该项目协议的目的完全不能实现”的表述来看，被申请人以合同目的无法实现为由主张返还奖励资金。依据民事法律规范的规定，被申请人如认为因申请人的行为导致合同目的无法实现，应当行使合同解除权并主张违约责任。但，被申请人并未主张解除合同，其主张的退还奖励资金更非合同约定的违约责任条款。因此，被申请人以合同目的无法实现为由主张返还奖励资金，属于适用法律错误。

三、被申请人作出《决定书》缺乏合同依据。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”的规定，结合行政协议兼具“行政性”和“合同性”的双重特征，行政机关要求行政相对人履行的义务，应当具有合同依据。本案中，从《协议书》第2条看，专项奖励资金5137万元是在申请人全额缴纳土地出让金后被申请人无条件支付给申请人支持项目的专项奖励，且该《协议书》并未约定专项奖励资金返还条款，更未约定如申请人违约需退还该专项奖励资金。因此，被申请人作出《决定书》，要求退还专项奖励资金5137万元缺乏合同依据。

四、双方在合同履行期间已达成新的合意，被申请人依据原协议主张申请人违约，违反诚实信用原则。签订于2016年7月*日的《项目协议书》约定协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营。即使“协议签订后12月内建成竣工”指的是2016年7月18日的《项目协议书》，在魏某于2019年加入申请人时，被申请人主张的违约情形已形成，被申请人可以主张解除合同，但从未主张解除合同，反而以各种形式要求被申请人继续履行合同，实施开发建设。其中，2020年3月被申请人组织召开协调会，主要由被申请人任某区长、开发区许某江主任、住建局吕某局长以及某公司魏某、杨某、李某、耿霜虎参加，协调会上政府部门要求申请人在最短的时间内完成1、2号楼建设，在建设过程中，由开发区管委会负责监督、协调各部门配合，同时协调会领导承诺，申请人申请仲裁后三个月内，由政府协助办理解除申请人与某公司的建设施工合同，项目建设完成一个月内，由政府协助办理项目竣工验收手续。达成上述合意后，申请人在2020年4月向仲裁委提出仲裁申请，要求与原总包某公司解除施工合同，并按照会议要求先行复工，在合同解除前保障新总包公司先行进场施工。至此，双方达成了新的合意，由申请人继续施工，被申请人配合项目验收。在此情况下，被申请人再依据原协议主张申请人存在未履行“协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营”等情形，显然违反诚实信用原则。

五、合同目的无法实现系因市政府和被申请人的违约行为导致。从《催告函》来看，被申请人主张申请人存在“协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营”和“淮北项目建成运营后，年销售额不低于10亿元人民币”两项违约情形。从《决定书》来看，被申请人还认为申请人股权变更导致第三人退出项目经营，以及协议目的无法实现。但，上述情形并非申请人自身原因导致，而是因市政府和被申请人自身的违约行为导致。具体分析如下：

（一）关于逾期竣工和投入运营。1.项目用地不符合净地交付条件。 根据《项目协议书》第二条第（三）项的规定，市政府和被申请人负责项目地块达到“六通一平”净地标准，并将管网和市政道路接入用地红线边。但政府部门交付的土地始终无法达到“净地交付”标准。直至2020年，用地红线范围内坟墓、地面附着物、树木等未能清理完毕，多次出现当地农户阻挠施工的恶劣事件，严重影响申请人开发建设。无奈，申请人多次向政府部门提交书面报告，请求解决地面清表事宜。最终申请人又投入大量资金才将坟地、树木等清理完毕。因此，政府部门交付的项目用地不符合净地交付条件，直接影响项目竣工时间。

2.城市创文创卫严重影响项目建设。因淮北市在2017年度争创文明城市建设，创文创卫工作中多次下发项目工程停工通知，并落实部门实行包保责任制督促企业停工建设，严重影响项目工程工期。经申请人统计，因城市创文创卫工作导致停工天数累计达173天。

3.征地补偿安置等遗留问题严重影响项目建设。因征收部门未落实补偿安置职责，导致部分被征收农户以阻挠施工的方式表达诉求，严重影响项目建设。其中，2018年6月渠沟镇任土楼社区2队30余户村民集中来项目内东侧不让公司施工，其阻拦施工理由是政府在征收土地中将村民承包实际地亩丈量少了，与现地亩不符，村民要求补偿其征收地亩差额部分；2018年9月项目地内西南侧，农户任某贤多次到项目地阻拦施工，理由是对其土地和石头房补偿款有异议，故补偿款一直未领取，要求政府处理好并将补偿款支付到位方同意动工；2018年10月项目地内东侧、东南侧，各有坟墓一座未迁移，期间公司多次向村、被申请人汇报要求尽快解决，但相关领导与该户多次协商未果，前后长达半年，该农户一直不让公司施工。

4.政府部门在申请人与某公司建设工程施工合同纠纷仲裁案件中的不作为，影响案涉项目的正常运营。合同《项目协议书》约定政府“开通项目服务绿色通道，急事急办、特事特办”。新农商大市场项目总包方某公司在建设过程中与申请人产生纠纷，申请人向淮北仲裁委员会提起仲裁，但因政府部门未能履行“开通项目服务绿色通道，急事急办、特事特办”的承诺，致使仲裁案件历经两年半才得以部分解决，给申请人造成了巨大经济损失，影响案涉项目的正常运营。

（二）关于年销售额不低于10亿元。1.市政府、被申请人未履行《中国供销淮北农副产品物流园战略合作框架协议》（以下简称《框架协议》）的合同义务，导致合同目的无法实现。《框架协议》第三条第（一）款约定，市区政府着力引导淮北市区域范围内的旧、小、不规范以及其他与第三人所建市场相类似的市场（具体参照项目公司的经营范围）的商户入驻本项目新市场，市政府、被申请人积极配合第三人项目前期将不少于500个相关业态商户整合到市场内；市政府、被申请人承诺自《框架协议》签署之日起，原则上十年内不再批准同类项目进驻淮北市辖区。履约过程中，市政府、被申请人没有履行上述引导市场主体入驻、整合市场等合同义务，反而又于2019年在烈山区开设同类型农产品市场中心，导致市场分散，给申请人经营市场发展带来更大的困难，导致合同目的更难以实现。

2.市政府、被申请人未履行职责，致使项目无法达到享受国家和省级农业相关优惠扶持政策的标准。《项目协议书》第四条第（二）款约定，项目在建设和运营期间，三方共同努力争取该项目享受国家和省级农业相关优惠扶持政策，申请人已做了大量的努力，但政府没有履行应尽职责，致使项目无法达到享受国家和省级农业相关优惠扶持政策的标准。

3.市政府、被申请人未做好交通配套工作。在《项目协议书》中，政府承诺的“项目地块边界所包含全部路网在项目建成开业前建成通车”，但截至目前市场周边交通仍不够便利，公交线路少，与市中心来往极为不便。

4.在《项目协议书》第三条关于项目优惠政策及业态整合章节中，市政府、被申请人承诺诸如“由政府相关部门向项目公司提供不低于五百户专业涉农经营户相关名册”“协助项目公司吸引粮油副食、肉类水产、干调果蔬、茶叶等农产品经营户入场经营”等一系列事项，但由于政府的不作为均未能实现。而此条款约定也是市场销售额大幅增加甚至达到10亿目标的基础，正是政府的允诺没有兑现致使合同目的不能实现。如市政府、被申请人积极履行合同义务，约定的10亿元销售额怎么可能无法实现？以五百户专业涉农经营户为例，根据申请人提交的营业额统计表可以看到，赵某林等不足10家商户年营业额总计已经超过1亿，如能提供五百户专业涉农商户，新农商大市场内年销售额必定超过10亿元的目标。

（三）关于股权变更导致第三人退出项目经营。某公司在《项目协议书》中的合同权利和义务始终存在，并未退出。被申请人主张“淮北某公司连续发生股权变更事项，现股东为某公司，与某建设开发有限公司无任何关联。某建设开发有限公司完全退出了《中国供销淮北农副产品物流园项目协议书》约定项目的建设和经营”，显然缺乏法律依据。法人和作为股东的法人是两个独立的民事主体，申请人的股东是否包含第三人，不能作为认定第三人是否参与项目建设和运营的依据。事实上，申请人基于《协议书》参与案涉项目后，《项目协议书》并未解除，第三人在《项目协议书》中的合同权利和义务始终存在，第三人并未退出项目的建设和运营。即使第三人退出项目的建设和运营，被申请人也无权径直作出要求退还奖励资金的决定，而应按照《项目协议书》第六条第（一）款的约定，由审计机构审定直接经济损失后向某公司追偿。

六、返还5137万元奖励资金将导致申请人破产，引发社会风险。

新农商大市场项目共23栋楼，已建设完成22栋，目前可售面积约11.5万平方米（含40%自持），已售面积5.88万平方米，剩余面积5.62万平方米，平均单价按3000元/平米计算，剩余价值约1.69亿元。目前，公司尚有逾期交房违约金约1200万元未予支付；拖欠税款加滞纳金约2000万元；对外拖欠本息约1.67亿元，上述债务合计约2亿。公司资产已不足抵偿债务，若被申请人最终要求申请人返还5137万元奖励资金，将可能导致申请人破产清算，这样会带来巨大的社会稳定问题，更会为淮北市的营商环境带来巨大冲击。

被申请人不具有作出《决定书》的主体资格，且其作出的《决定书》事实认定和适用法律错误、证据不足。现申请人依据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定申请行政复议，请求依法确认被申请人作出《决定书》的具体行政行为违法，并撤销该《决定书》。

被申请人称：一、主体方面。被申请人作出《决定书》是依据市政府、被申请人与第三人签订的《项目协议书》以及被申请人与申请人签订的《协议书》，《协议书》约定了被申请人对申请人奖励专项基金，某公司违反《协议书》的义务，致使合同目的不能实现，被申请人作为合同相对方，具有作出《决定书》的主体资格。要求第三人返还奖励的专项基金是因为第三人是政府的招商对象，第三人设立了申请人，是申请人签约时的全资股东，并自愿承担项目协议中的全部义务。

二、认定事实方面。第三人与市政府、被申请人关于在淮北市投资新建“中国供销淮北农产品物流园”项目于2016年7月*日签订《项目协议书》，约定由第三人在淮北市投资成立项目管理公司即申请人，并由申请人开发建设“中国供销淮北农产品物流园”项目；《项目协议书》第一条第（七）款约定：协议签订后12个月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营。被申请人与申请人于2016年12月*日签订《协议书》，约定由申请人承担《项目协议》中第三人的全部义务。同时，《协议书》第二条约定：甲方（被申请人）同意乙方（申请人）在依法全额缴纳土地出让金后25个工作日内，将所缴纳土地出让金价款中超出每亩11.2万元的部分（不含契税），作为支持乙方项目的专项奖励资金，分期奖励给乙方。被申请人按照《协议书》约定奖励了某公司5137万元的专项资金。《协议书》第三条约定：乙方承诺，淮北项目建成运营后，年销售额不低于10亿元人民币。申请人违反了《项目协议书》第一条第（七）款、《协议书》第二条的义务，至今案涉项目尚未完全竣工，申请人严重违约，给被申请人造成经济损失，因此被申请人作出《决定书》要求第三人和申请人返还专项资金。

三、适用依据方面。被申请人认为申请人的违约行为导致不能实现合同目的，便积极行使权利，向安徽省淮北市中级人民法院提起民事诉讼，淮北市中级人民法院以（2020）皖06民初**号民事裁定书裁定案涉协议为行政协议，不属于民事协议，驳回被申请人的起诉。被申请人不服，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院以（2021）皖民终**号民事裁定书裁定维持原裁决，驳回上诉。既然人民法院认定案涉协议为行政协议，行政机关行使优益权，在继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。奖励并非无条件义务，依据协议约定，违约方要向守约方进行赔偿。被申请人依职权作出行政决定，要求第三人和申请人返还5137万元奖励资金有事实依据。

四、内容方面。鉴于第三人、申请人的违约行为导致不能实现合同目的，被申请人的目的包含申请人的承诺：“淮北项目建成运营后，年销售金额不低于10亿元人民币。为更好地发挥中国供销农产品批发市场立足长三角、辐射全国的功能，该项目由申请人全程自主经营管理，并承诺40%产权5年不销售，确保项目在淮北的稳定运营。”特别是第三人实质上已经将全部股权给案外人，实质上已经产生根本违约，且申请人至今没有建设完工，没有按照合同约定履行合同，更没有稳定运营。被申请人决定：限第三人、申请人在收到《决定书》之日起十个工作日一次性将奖励资金5137万元返还至淮北市相山区财政局的账户。

五、程序方面。被申请人作出《决定书》程序合法。被申请人于2023年4月*日作出《关于限期返还“中国供销淮北农副产品物流园”所享受相关优惠政策奖励资金的催告函》，依法送达给第三人和申请人，并告知其陈述、申辩或者听证的权利。申请人于2023年4月*日向被申请人申请听证。被申请人于2023年5月*日向第三人、申请人下达《听证通知书》，告知其于2023年5月*日进行听证。申请人因其代理人“二阳”申请延期进行听证，被申请人所属的安徽淮北相山经济开发区管理委员会于2023年5月*日给申请人回函同意延期听证并告知于2023年5月*日进行听证，当天被申请人依法举行了公开听证。经听证后认为申请人的理由不成立，被申请人于2023年6月*日依法作出《决定书》，并送达给申请人和第三人。

综上所述，被申请人作出的《决定书》无论是在事实认定、法律适用还是程序正当方面均依法依规，请求依法驳回申请人的复议申请。

第三人未作答复。（第三人地址、电话变更，已公告送达）

2023年10月*日，本案组织听证会，被申请人提交以下证据：

1.《中国供销淮北农副产品物流园项目协议书》《协议书》。

证明目的：第三人与淮北市人民政府、被申请人签订协议，约定了各方的权利义务。《项目协议书》中第三人承诺在淮北市投资成立项目管理公司，申请人在取得土地后一个月内按照国家规定开工、协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营；《协议书》中申请人承诺淮北项目投资8亿元，淮北项目建成运营后，年销售额不低于10亿元人民币。第三人和申请人未履行合同义务，存在严重违约情况。

2.《国有土地使用权证书》，证明目的：申请人于2017年1月*日取得了案涉土地使用权。

3.拨付专项奖励基金请示及银行业务凭证，证明目的：被申请人所属的某经济开发区管理委员会按照被申请人与申请人所签协议，将申请人所缴纳的土地出让金价款中超过每亩11.2万元的部分（不含契税）作为支持其项目的专项奖励资金奖励给申请人，合计5137万元。

4.申请人企业基本信息，证明目的：证明申请人连续发生股权变更的事实。

5.安徽省淮北市中级人民法院（2020）皖06民初*号《民事裁定书》、安徽省高级人民法院（2021）皖民终*号《民事裁定书》，证明目的：被申请人与申请人、第三人签订的协议属行政协议。

6.《关于限期返还“中国供销淮北农副产品物流园”所享受相关优惠政策奖励资金的催告函》《听证申请书》《听证通知书》《延期听证申请书》《回函》《决定书》，证明目的：由于申请人违约导致合同目的不能实现，且给被申请人造成经济损失，被申请人作出《行政处理决定书》要求申请人返还专项奖励资金。案涉项目至今未全部竣工。

申请人对被申请人证据质证意见如下：

证据一：三性无异议，证明目的不认可，被申请人提交的两份协议仅能证明双方关于项目建设运营中双方权利义务的内容，单从协议内容无法判断被申请人主张的申请人未履行合同义务，存在严重违约情况的证明目的是否属实。

证据二：三性和证明目的均认可。

证据三：三性认可，证明目的不认可，从被申请人提供的证据材料无法判断被申请人提到的该奖励资金是由被申请人单方决定和批准。

证据四：三性认可，证明目的不认可，申请人公司股东虽然发生了变更，但是第三人并没有退出双方的合同关系。申请人股东发生变动，并不属于合同约定的违约情形。

证据五：三性和证明目的认可。

证据六：真实性和关联性认可，合法性和证明目的不认可。其中，对被申请人提到的该项目至今未完工的证明目的，申请人认为，该程序材料无法达到该证明目的。

申请人提交以下证据：

1.《催告函》《决定书》，证明目的：被申请人不具有作出《决定书》的主体资格，且其作出的《决定书》事实认定和适用法律错误、证据不足，应予撤销。

2.《关于淮北新农商大市场1#、2#项目重启情况说明》3份，证明目的：一是2020年3月被申请人组织召开协调会，要求申请人在最短的时间内完成1、2号楼建设，在建设过程中开发区管委会负责监督、协调各部门配合，同时协调会领导承诺，申请人申请仲裁后三个月内，由政府协助办理解除申请人与某公司的建设施工合同，项目建设完成一个月内，由政府协助办理项目竣工验收手续。二是双方达成了新的合意，由申请人继续施工，被申请人协调配合项目验收。在此情况下，被申请人再依据原协议主张申请人存在未履行“协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营”等违约情形，违反诚实信用原则。

3.《报告》2份、照片19张 ，证明目的：一是项目用地不符合净地交付条件，申请人多次向政府部门提交书面报告，请求解决地面清表事宜；二是征地补偿安置等遗留问题，引发农户阻挠施工，严重影响项目建设。

4.停工通知材料、工期延误统计表，证明目的：因淮北市在2017年度争创文明城市建设和污染防治整改工作等原因，导致停工天数累计达173天，该部分延误导致的后果不应由申请人承担。

5.淮北新农商农产品批发市场商户信息表，证明目的：赵某林等不足10家商户年营业额总计已经超过1亿，如能提供五百户专业涉农商户，新农商大市场内年销售额必定超过10亿元的目标。

6.《框架协议》，证明目的：市政府、被申请人负有引导市场主体入驻、整合市场等合同义务，并承诺自《框架协议》签署之日起，原则上十年内不再批准同类项目进驻淮北市辖区。

7.中农联网站截图，证明目的：市政府在烈山区开设同类型农产品市场中心，导致市场分散，给申请人经营市场发展带来更大的困难，导致合同目的更难以实现。

申请人补充证据：《项目协议书》和《协议书》，即被申请人提交的证据一，证明目的：被申请人要求退还奖励资金不具有合同依据，且与合同违约条款明显冲突。

被申请人对申请人证据的质证意见如下：

证据一：真实性不持异议，不能达到申请人的举证目的。

证据二：真实性有异议，被申请人的各项检查和督促工作均有法律和事实依据，均依法进行，也是被申请人行使合同权利的一种正常表现。检查工作不能改变合同的内容，被申请人的行为并没有改变协议的内容，双方也未达成新的协议。

证据三：真实性有异议，与本案不具有关联性，项目用地符合净地交付条件，申请人多年来也未向本机关提出相关诉求。申请人提供的证据系第三方制作，证据中提到的围墙外侧草坪绿化与协议中要求的项目主体建设无任何关系。

证据四：对停工通知材料，申请人一方并未提交，工期延误统计表，属于申请人单方制作，被申请人不予认可。对于证据四中提交的政府相关文件，真实性无异议。但是达不到申请人的举证目的。政府相关部门从未下达停工通知，政府对于防治大气污染整改工作属于正常工作，建设单位都应当按照法律进行工作。在符合法律条件的情况下，建设单位有权正常施工。政府部门没有强令和要求申请人进行停工整改。申请人自称停工累计173天系政府行为造成的，无任何事实依据。

证据五：该信息表为申请人单方制作，真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到申请人的举证目的。

证据六：该框架协议被其后的协议书和补充协议所取代，无任何实际意义。

证据七：烈山区开发了中农联皖北华农城，属于烈山区政府的项目，其主体园区与第三人业务范围不具有重合性，相互之间不具有替代性和竞争性，与申请人经营市场无任何关联性。直到目前为止，整个案涉项目还未完全竣工，不存在申请人所述的情况。

补充证据：真实性无异议，但是不能达到申请人的举证目的。行政机关行使行政优益权，有依据。

经听证举证、质证，本机关认为，申请人、被申请人所举证据与待证事实相关联，能够反映案涉事实，均予以认定。

经审理查明：2015年12月*日，市政府（甲方）、被申请人（乙方）、第三人（丙方）签订《框架协议》。

2016年7月*日，市政府（甲方）、被申请人（乙方）、第三人（丙方）签订《项目协议书》，约定第三人义务“项目总投资人民币约8亿元，交易市场建筑面积约12万平方米”；“签订本协议后，随即启动项目建设。协议签订后12月内建成竣工，建成3个月内正式投入运营”；“丙方合法取得土地后一个月内，按照国家相关规定开工建设”。约定市政府、被申请人义务“甲、乙负责项目地块达到‘六通一平’净地标准，将自来水水源管网、排污管网、燃气管网、电力和通讯网以及市政道路（含照明工程）建（铺）设至项目规划指定位置的丙方用地红线边。甲、乙方负责解决事项如下：1.根据省电力行业的相关规定，为丙方项目解决双回路高压线到达项目用地规划设计指定位置的场界边，并保证项目用地红线内没有高低压供电线路和市政设施障碍。2.甲、乙方负责开通项目服务‘绿色通道’，急事急办，特事特办，协调消防、城建、规划、国土等部门快速办理丙方项目建设审批和验收手续，使项目如期开工，按期完工，开业运营。3.为保证交易市场周边交通便利，甲、乙方必须在项目所在地修建一处直通主城区中心的公交站点，并保证项目地块边界所含全部路网在项目建成开业前建成通车。4.负责协调解决工程建设过程中周边居民及他人人为干扰项目施工问题”；“鉴于项目建设工期紧张，为保障项目顺利开工建设，甲、乙方自协议签订之日起立即启动土地报批程序，在取得用地批文后立即启动土地供应工作。在丙方竞得土地使用权后、土地证办理之前，丙方可提前开展勘测、设计等前期工作。甲、乙方确保从协议签订之日起，在三个月内将项目用地正式挂牌，并依据项目用地标准交付土地给丙方”；“由政府相关部门向项目公司提供不低于五百户专业涉农经营户相关名册（需经项目公司审核的），由甲、乙、丙三方联合成立工作小组，配合丙方采取合法合规的市场行为吸引其进入项目市场。在丙方开工建设后一个月内，甲、乙方发布《关于启动中国供销淮北农副产品商贸物流园建设，规范城市商业业态的公告》，根据划行规市、退路进场经营的原则，协助项目公司吸引粮油副食、肉类水产、干调果蔬、茶叶等农产品的经营户入场经营，并享受入场经营的优惠政策”；“协议签订后，甲、乙方承诺，十年内全力以赴支持培育乙方项目市场的发展”。约定违约责任“（一）如果甲、乙、丙三方中任何一方发生主观故意违约行为，经协商不能达成一致的，守约方有权解除本协议，违约方按双方招标的会计师事务所审定的直接经济损失赔付给守约方。（二）除《土地出让合同》约定的情况外，丙方出现下列情况之一的，丙方在履行违约责任（一）的基础上，甲、乙方有权收回该宗土地使用权，本合同自行终止：1、未经甲、乙方允许，丙方擅自改变用地用途；2、丙方无不可抗力因素，因主观原因超过本合同约定开工期限六个月仍未开工建设；3、丙方超过本合同约定竣工时间一年仍未竣工；4、丙方擅自改变甲方审核的企业用地规划的”。

2016年12月，被申请人（甲方）、申请人（乙方）签订《协议书》，约定被申请人义务：“甲方同意乙方在依法全额缴纳土地出让金后的25个工作日内，将所缴纳土地出让金价款中超出每亩11.2万元的部分（不含契税），作为支持乙方项目的专项奖励资金，分期奖励给乙方”。约定申请人义务“1.乙方按土地招拍挂程序取得项目用地使用权，并全额支付土地出让金价款。3.乙方承诺，淮北项目建成运营后，年销售额不低于10亿元人民币。为更好的发挥中国供销农产品批发市场立足长三角、辐射全国的功能，该项目由乙方全程自主经营管理，并承诺40%产权5年内不销售，确保项目在淮的稳定运营。5.乙方自愿承担主体协议中丙方（某建设开发有限公司）的全部义务”。

2016年12月*日，申请人与原淮北市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，当天全额缴纳7060万元土地出让价款。2017年1月*日，申请人取得案涉土地使用权。

2017年2月*日至4月*日，被申请人按《协议书》约定，分五次支付给申请人奖励资金计5137万元。

2023年4月*日，被申请人向第三人和申请人于作出《关于限期返还“中国供销淮北农副产品物流园”所享受相关优惠政策奖励资金的催告函》，并告知其陈述、申辩或者听证的权利。

2023年5月*日，被申请人举行了公开听证。经听证后认为申请人的理由不成立。

2023年6月*日被申请人作出《决定书》，主要内容是：被申请人认为第三人、申请人违反《项目协议书》《协议书》约定，限第三人、申请人收到该决定之日起10个工作日内一次性返还5137万元奖励资金。

截至本决定作出之时，案涉项目未建成竣工。

另查明：1.2016年1月*日，申请人注册成立，注册资本5000万元。2019年11月*日，申请人股东由第三人变更为安徽举力投资管理有限公司。2019年12月*日，申请人股东由安徽举力投资管理有限公司变更为北京中鑫农业科技有限公司。2.2021年10月*日，安徽省高级人民法院作出（2021）皖民终*号《民事裁定书》，裁定理由阐明市政府、被申请人与第三人签订的《项目协议书》及申请人与被申请人签订的《协议书》属行政协议。

上述事实有下列证据证明：申请人行政复议申请书及相关材料，被申请人行政复议答复书及相关材料，本机关依法调查的相关材料等。

本机关认为：本案主要是针对被申请人作出《决定书》的具体行政行为进行审查。

主体方面。参照最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第十六条第一款“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿”、第二十四条第二款“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”的规定，被申请人在履行行政协议过程中，出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，基于行政优益权可以单方变更、解除协议，被申请人作出《决定书》，主体适格。

事实、依据方面。被申请人履行《协议书》第2条“甲方同意乙方在依法全额缴纳土地出让金后的25个工作日内，将所缴纳土地出让金价款中超出每亩11.2万元的部分（不含契税），作为支持乙方项目的专项奖励资金，分期奖励给乙方”的约定，向申请人拨付奖励资金。案涉项目至今未建成竣工，申请人违约致使协议目的不能实现，造成国家利益、社会公共利益受损，参照最高人民法院《规定》第十六条第一款、第二十四条第二款规定，被申请人以减少损害国家利益、社会公共利益为目的行使行政优益权，作出《决定书》要求申请人、第三人退回案涉资金，事实清楚，内容适当。

程序方面。被申请人作出《关于限期返还“中国供销淮北农副产品物流园”所享受相关优惠政策奖励资金的催告函》，并组织听证，作出《决定书》并依法送达，保障了申请人的知情权、陈述权、申辩权，程序不违反法律强制性规定。

综上所述，被申请人作出《决定书》主体适格，事实清楚，内容适当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人相山区人民政府作出的《行政处理决定书》（2023年6月*日）。

如不服本复议决定，可自接到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

2023年11月17日