行政复议决定书 淮复决﹝2023﹞136号

申请人1：韦某敏。

申请人2：韦某梅。

被申请人：某市某政府。

第三人1：杨某侠。

第三人2：韦某彬。

第三人3：韦某财。

第三人4：王某。

第三人5：韦某倩。

第三人6：韦某田。

第三人7：韦某。

第三人8：韦某祺。

第三人9：韦某娜。

申请人因对被申请人2023年6月*日作出的《某市某政府土地权属争议处理决定书》不服，（以下简称《土地权属处理决定书》）于2023年8月*日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。2023年10月*日，因案情复杂，复议决定延期三十日作出。现本案已审理终结。

申请人请求：依法撤销《土地权属处理决定》，并责令其重新作出决定。

申请人称：被申请人作出的《土地权属处理决定》没有事实和法律依据，应当予以撤销。

第一、本案涉土地的分配时间不是1979年，而是1981年。申请人与谢某田是同一集体组织村民，都是原中城村一队一组。现生效判决查明该宗案涉土地系1981年分配。对于系何时分配的土地，应当以客观事实或者生效判决为依据。且与之相邻的土地中城二队也是1981年分配的土地。根据当年的历史情况，在1979年10月安徽小岗村发起“大包干”，在1980年邓小平在一次讲话时肯定了小岗村“大包干”的经验。由此拉开第一次土地承包的序幕。被申请人对于土地分配时间的认定，与我国当时的国情不符，此时我国尚未进行土地承包到户，所以1979年时期客观上不可能进行土地分产到户。

第二、虽然案涉宅基地系1981年分配给申请人母杨某侠户，但是申请人系当时的户内成员，当时户内成员有：母杨某侠、其女韦某敏、韦某梅，其子韦某彬、韦某财共计5人。杨某侠丈夫因系单位职工没有分得承包地。

第三、《农村土地承包法》第三十一条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”本案中，虽然韦某敏、韦某梅均出嫁，但是并未在其婆家取得承包地，而且婚后户籍也未迁出杨某侠户，仍系户内成员。可见韦某敏、韦某梅虽均出嫁，但是其仍然享有户内承包地相应的份额。

第四、案涉房屋建造时，申请人也出资了1万元。并且在房屋建成后，使用了其中的4间至2016年房屋被征收时止。可见不论从哪个方面来说，案涉房屋的土地均有申请人相应的份额。

第五、本案系因土地征收补偿原因而发生的土地权属争议。最高人民法院亦在相关生效行政裁定中明确指出：土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利存续期间的权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间也包括曾经存在期间。实践中比较常见的情况是当事人对现在的土地权利归属产生争议，要求确定争议权利的归属。就曾经存在的土地权利而言，虽然该权利已经不再归属争议当事人，但土地权利的财产利益因某一法律事实转化为其他权利形态后，就可能进一步影响争议当事人之间的现实财产利益，因此，当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义，当事人就此申请确权，当然属于人民政府土地权属争议确权的职责范围。就本案涉及的已经被征收的土地而言，虽然争议土地之前的权利因征收行为而消灭，争议的权利归属也不可能因确权而恢复给当事人，但当事人可以通过确权明确由之前土地权利转化而来的土地补偿利益的归属。本案中，申请人要求确权的目的就是为了实现本次案涉土地征收补偿利益归属的公平分配。

综上所述，本案被申请人作出的《土地权属处理决定书》缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。申请依法查明事实，支持申请人的合法合理主张。

被申请人称：一、主体方面。申请人韦某敏、韦某梅与九位第三人发生土地权属争议的土地坐落在相山区相南街道办事处金色花园地块，即被申请人辖区。根据《土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被申请人作为县级人民政府对辖区内个人之间的土地使用权争议有权作出处理决定。

二、认定事实方面。第三人杨某侠与其夫韦俊华（于2018年2月*日去世）婚后生育四名子女，即本案第三人韦某彬、韦某财及申请人韦某敏、韦某梅。第三人韦某倩、韦某娜系韦某彬与第三人王某之女，韦某田、韦某、韦某祺系韦某财之女。1985年，杨某侠、韦某彬、韦某财、韦某敏、韦某梅分得一宗宅基地，后杨某侠、韦某华等在该宅基地上建造房屋居住，韦某敏住至1991年出嫁，韦某梅住至1989年出嫁。1979年，第三人杨某侠分得菜地一宗（即本案案涉土地），1998年左右，第三人杨某侠与韦某彬先后在该菜地上建房十五间，用于出租至该地拆迁。2000年前后，申请人韦某敏、韦某梅同时在中城一队各分得地皮一处，由李某开发建房，申请人韦某敏、韦某梅各分得一套住房，分别位于淮北市相山路东2幢104室、108室。2016年相山区进行相阳社区棚户区二期改造，案涉土地被征收。2016年7月*日，韦某财、韦某田、韦某、韦某祺等与相南街道办事处签订了《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收协议》（协议编号：2016XY-124），安置补偿房屋面积427.78平方米。2016年8月*日，韦某彬、王某、韦某倩、韦某娜与相南街道办事处签订了《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收协议》（协议编号：2016XY122），安置补偿房屋面积525.36平方米。后申请人韦某敏、韦某梅于2021年3月要求分割拆迁安置补偿利益，起诉至相山区人民法院，经过一审、二审后，未能实质性解决纠纷。申请人遂向被申请人提出确权申请，被申请人于2023年6月*日作出《土地权属处理决定书》。

三、适用依据方面。我国土地政策的变革历经三个阶段。第一阶段，1949年-1952年土地农民私有、自由经营、自由流转；第二阶段，1953年-1978年由土地农民私有向土地集体所有、集体经营的过渡时期，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、宅基地等土地、耕畜、农具等生产资料以及公共财产都无偿收归公社所有，由公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理；第三阶段，从1978年至今逐渐确立了家庭联产承包责任制的农村集体生产经营制度。于此同时，自1978年党的十一届三中全会后，全国各地曾推行多种形式的农业生产责任制，而从1982年开始，中共中央连续发出中央一号文件，把包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制推向全国，即第一轮土地承包，承包期为15年。1997年《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）明确，在原土地承包期满后，按照“大稳定、小调整”的原则把土地承包期限再延长30年，即第二轮土地承包，同时要求将以“口粮田”、“责任田”为形式的“两田制”，承包权都必须到户。案涉土地系1979年原集体经济组织分配的“菜地”即农业用地，对农业用地是否享有权属系基于村级集体经济组织将其所有的农业用地发包给本级集体经济组织成员承包，双方基于合同关系，而形成的权利义务关系。按照上述土地政策的变革，案涉土地的承包经营权应当认定为系以“联产到劳责任制”、“田间管理到劳责任制为形式的分配，即按劳力分配，而非以包产到户为形式的分配。

四、内容方面。1979年，根据按劳力分配的原则，第三杨某侠分得菜地一宗，其丈夫韦某华因工人身份未参与分配，申请人1、2当时未成年，其所在的原集体经济组织如对其实行“联产到劳责任制”“田间管理到劳责任制”违背常理。案涉土地自1998年即被第三人杨某侠、韦某彬建房使用，自建房到征收前，申请人1、2从未向相关部门提出过权属争议，现有证据不足以证明两申请人的主张。申请人韦某敏、韦某梅与九第三人争议的“菜地”在政府征收前申请人1、2不享有使用权。

五、程序方面。申请人韦某敏、韦某梅于2022年7月*日提出确权请，淮北市自然资源和规划局相山分局依法受理后，于2022年9月*日分别向第三人杨某侠等人送达了《土地确权申请书》副本。经调解，申请人与第三人就补偿利益分配未达成一致，淮北市自然资源和规划局相山分局于2022年10月*日报请被申请人作确权决定。经审核，因证据不足，被申请人要求淮北自然资源和规划局相山分局补充调查。2023年6月*日，淮北自然资源和规划局相山分局将《土地权属争议处理意见书》，报送被申请人依法作出确权决定，被申请人于2023年6月*作出《土地权属处理决定书》，于2023年6月*日送达给申请人韦某敏、韦某梅。

综上，被申请人作出的《土地权属处理决定书》无论在事实认定、法律适用还是在程序正当方面均严格依法、依规，敬请复议机关依法予以维持。

第三人称：依法驳回申请人的复议申请，并维持《土地争议权属处理决定》。

被申请人作出的《土地争议权属处理决定》事实和法律依据充分，案涉土地权利属于第三人享有，申请人韦某敏、韦某梅不享有任何实体权利。

一、从权利主体来看，申请人对案涉土地不享有权利。

1、案涉土地是1979年杨某侠按劳力分得的菜地，当时申请人均未成年，按照当时政策，其无权取得菜地的使用权，也就是说案涉土地的权属与其无关。对此，淮北市相山区相南街道办事处出具的情况说明，原时任中城村一队及二队队长均表示当时分菜地是“按劳力分配”，据此可见，申请人对案涉土地不享有权利。

2、从我国土地政策的变革来看，案涉土地与申请人没有关系。我国土地政策变革历经三个阶段。第一阶段，1949-1952年土地农民私有、自由经营、自由流转；第二阶段，1953-1978年由土地农民私有向土地集体所有、集体经营的过渡时期，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、宅基地等土地、耕畜、农具等生产资料以及公共财产都无偿收归公社所有，由公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理；第三阶段，从1978年至今逐渐确立了家庭联产承包责任制的农村集体生产经营制度。于此同时，自1978年党的十一届三中全会后，全国各地曾推行多种形式的农业生产责任制，而从1982年开始，中共中央连续发出中央一号文件，把包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制推向全国，即第一轮土地承包，承包期为15年。1997年《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997216号）明确，在原土地承包期满后，按照“大稳定、小调整”的原则把土地承包期限再延长30年，即第二轮土地承包，同时要求将以“口粮田”、“责任田”为形式的“两田制”，承包权都必须到户。案涉土地系1979年原集体经济组织分配的“菜地”即农业用地，对农业用地是否享有权属系基于村级集体经济组织将其所有的农业用地发包给本级集体经济组织成员承包，双方基于合同关系，而形成的权利义务关系。按照上述土地政策的变革，案涉土地的承包经营权系以“联产到劳责任制”“田间管理到劳责任制”为形式方分配，即按劳力分配，而非以包产到户为形式的分配。结合本案，分配菜地的时候，申请人均未成年，根本不可能分得菜地。

三、从土地的使用情况来看，也与申请人无关。1996-1998年，答辩人杨某侠与韦某彬先后在该菜地上建房十五间，对此，申请人从未提出异议，这也看出申请人对案涉土地与其无关是明知的。

四、申请人另分有土地，也印证了其对案涉土地不享有权利。2000年前后，申请人韦某敏、韦某梅同时在中城一队各分得地皮一处，与李某联合建房，两申请人各分得一套住房，分别位于淮北市相山区相山路东统建小区2幢104室、108室。

综上所述，被申请人作出的《土地权属处理决定》有充分的事实和法律依据，应当予以维持。恳请依法驳回申请人的复议请求。

经审理查明：杨某侠与韦某华（2018年2月25日去世）婚后生育四名子女，分别是长子韦某彬、次子韦某财、长女韦某敏、次女韦某梅，韦某倩、韦某娜系韦某彬与王某之女，韦某田、韦某、韦某祺系韦某财之女。1985年，杨某侠、韦某彬、韦某财、韦某敏、韦某梅分得一宗宅基地（位于现淮北市相山区桓谭居委会一组022号），后杨某侠、韦某华等在该宅基地上建造房屋居住，韦某敏住至1991年出嫁（户口于2019年5月*日由杨某侠户安徽省淮北市相山区桓谭社区一组22号，迁至安徽省省淮北市相山区桓谭路55号）,韦某梅住至1989年出嫁。1981年左右，集体分配菜地一宗，即案涉争议菜地；1998年左右，杨某侠与韦某彬先后在该菜地上建房十五间，用于出租至该地被征收。

2008年11月*日，杨某侠、韦某华、韦某彬（甲方）就上述宅基地上房屋拆迁与淮北市国有资产运营有限公司（乙方）签订《淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议》（协议签订序号157），协议的主要内容：被拆迁房屋状况，主房陆间、贰层、宅基地面积355.52㎡，常住人口分别是杨某侠、韦某华、韦某彬等6人，房屋拆迁补偿选择方式为产权调换；被拆迁主房陆间，建筑面积367.64㎡，按建筑面积每平方米重置单价575元计价，小计211393元，被拆迁配房捌间，建筑面积358㎡，按建筑面积每平方米重置单价575元，小计205850元；附属物补偿，楼梯、下水道、地坪重置价结合成新作价分别为3220元、3280元、3866元，墙头1425元，压井800元，以上合计429834元；房屋产权调换方式安置地点为南广场北苑小区，安置面积标准，按原分配宅基地人口，每口人安置房屋建筑面积40㎡计240㎡，另按宅基地面积区域调整系数二类一级地段宅基地每60㎡增加安置房屋建筑面积14㎡，计82.95㎡，合计应安置房屋建筑面积标准322.95㎡；产权调换房屋差价结算，选择安置房屋地点南广场北苑小区壹幢904号，贰幢1103、1302、1303、2302号，建筑面积461.86㎡。

2016年7月*日，甲方相南街道办事处与乙方韦某财、胡某云、韦某田、韦某、韦某祺签订《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收补偿协议》（协议编号：2016XY-124），双方约定，安置面积补偿金额为427.78㎡（核定宅基地面积）x（0.8＋0.2奖励）x5007元／㎡（原地产权调换房屋市场评估价）＝2141894.46元；按征收补偿方案确定政府统购购)=2141894.4房券面积427.78㎡（不得少于政府提供单套、最小房源的60％），在政府提供的商品房源中就近选定房屋面积389.17㎡，选定金色阳光花园小区肆套，分别为6栋1502号90.97㎡、1602号90.97㎡、1702号90.97㎡、5栋701号116.26㎡；政府统购购房券面积和选定房屋面积之差为38.61㎡，折算差价款173988.24元；搬迁补助费800元／户；政府统购购房券临时安置费49280.26元，合计224068.5元。

2016年8月*日，甲方相南街道办事处与乙方韦某彬、王某、韦某倩、韦某娜签订《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收补偿协议》（协议编号：2016XY122），双方约定：安置面积补偿金额为525.36㎡（核定宅基地面积）x（0.8＋0.2奖励）x5007元／㎡（原地产权调换房屋市场评估价）＝2630477.52元；按征收补偿方案确定政府统购购房券面积525.36㎡（不得少于政府提供单套、最小房源的60％），在政府提供的商品房源中就近选定房屋面积482.38㎡，选定位于金色阳光花园小区房屋4套，分别为1栋16层01号111.98㎡、4栋1层01号131.04㎡、04号108.32㎡、1601号131.04㎡；政府统购购房券面积和选定房屋面积之差为42.98㎡，折算差价款193680.77元；搬迁补助费800元／户；政府统购购房券临时安置费60521.47元；合计255002.24元。

2017年5月*日，韦某华、杨某侠、韦某彬、王某在淮北国信公证处做赠予公证，韦某华、杨某侠将其在《淮北市火车站新广场房屋拆迁补偿安置协议（协议号157）》（位于淮北市火车站南广场北苑小区2号楼1103／2303，每套建筑面积约为86平方米，未办理产权登记，面积、位置以产权登记为准）享有的财产权利赠予韦某财和胡某云；2017年6月15日，韦某华在淮北国信公证处做遗嘱公证，将其在上述拆迁合同中享有的淮北市火车站南广场北苑小区1幢904号房屋份额由韦某财继承。

2021年，韦某梅以杨某侠、韦某彬、韦某财、王某、韦某倩、韦某田、韦某、韦某琪、韦某娜为被告，第三人韦某敏起诉至淮北市相山区人民法院（以下简称相山区法院）诉请分家析产；相山区法院于（2021）皖0603民初5499号《民事判决书》，驳回韦某梅诉讼请求。韦某敏、韦某梅不服一审判决，上诉到淮北市中级人民法院；2022年7月*日，淮北市中级人民法院认为“双方关于菜地拆迁补偿利益的争议，实质为对菜地权属的争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款的规定，土地所用权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。依据上述法律规定，本案各方当事人关于土地的争议不属于人民法院的受理范围。”作出（2022）皖06民终*号《民事裁定书》，驳回了两上诉人的上诉请求。

2022年7月*日，申请人韦某敏、韦某梅向被申请人提起土地确权，要求确认原金色阳光花园处约1.5亩菜地（即《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收协议》协议编号：2016XY122、协议编号：2016XY124中涉及的被征收土地）系申请人韦某敏、韦某梅、杨某侠、韦某彬、韦某财共同共有。被申请人收到。后交淮北市自然资源和规划相山分局（以下简称相山自规分局）调查处理。

2022年9月*日，相山资规分局向杨某侠、韦某彬、韦某财、王某、韦某倩、韦某田、韦某、韦某祺、韦某娜送达土地确权申请书副本。9月*日，杨某侠、韦某彬等九人向被申请人提出《答辩书》，主要内容：1979年，队里按劳动力分菜地，因韦某华（杨某侠丈夫）是正式职工，四个子女均未成年，家里只有杨某侠一个劳力；队里在相山路西（现金色阳光花园小区所在地）给杨某侠分了一亩三分七的菜地；1996年，杨某侠夫妇将案涉菜地一半给了韦某彬夫妻，同年韦某彬建房；杨某侠夫妻在剩下的一半菜地上建房对外出租，一直到案涉地上房屋拆迁。

2022年10月*日，韦某敏、韦某梅针对杨某侠、韦某彬等九人《答辩书》作出《情况说明》。

2022年10月*日，杨某侠、韦某彬等九人向相山资规分局提供李某英等两人出具的《证明》《相阳社区棚户区二期改造项目房屋征收协议》（协议编号：2016XY122、协议编号：2016XY124）。

2023年1月*日，淮北市相山区相南街道办事处出具《情况说明》，主要内容：1982年分菜地是按劳动力分配，分藕地是按人口分配。

2023年6月*日，相山资规分局向被申请人提出《土地权属争议处理意见书》，认为“争议土地权属争议不能作为宅基地确权处理。”

2023年6月*日，被申请人作出《土地权属处理决定书》，认为“申请人对案涉争议的953.14㎡的菜地在政府征收前两申请人不享有使用权”，该决定书已送达申请人韦某敏、韦某梅和杨某侠、韦某彬等九人。

上述事实有下列证据证明：申请人行政复议申请书及材料，被申请人行政复议答复书及材料、第三人答辩意见等。

本机关认为：申请人在行政复议时主张，案涉土地系分配给杨某侠户的，当时户内成员有杨某侠、韦某敏、韦某梅、韦某彬、韦某财等五人。虽然韦某敏、韦某梅均出嫁，但是其未在婆家取得新承包地，享有娘家承包地份额。第三人在答辩时主张，案涉争议土地系按劳力分配，分配时只有杨某侠一个劳力，其子女均未成年，不可能分得菜地。被申请人作出《土地权属处理决定书》时认为，案涉土地系集体组织按劳力分配的菜地，杨某侠、韦某彬于1998年建房并使用到被征收前。由此可见，案涉土地系1981年左右由所在集体经济组织分配菜地三方均无争议，本案的争议焦点是：被申请人作出《土地权属处理决定书》是否认定事实是否清楚，证据是否充分。

（一）关于案涉土地性质。案涉土地系集体经济组织分配，初始分配时为菜地，对此事实各方当事人无争议。虽然1998年左右在此土地上建设了房屋出租，但无任何审批手续，至征收前未办理权属登记。根据当时有效的土地法律法规，可以认定案涉土地性质自分配时起至征收前仍为菜地即农业用地。

（二）关于案涉土地的使用权。根据有关集体土地承包方面的规定，案涉土地分配时，农村尚未实行家庭联产承包责任制，有关的农村农业生产，特别是菜地等自留地，可以参考《农村人民公社工作条例》（一九六二年九月二十七日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过），其第四十条规定：“人民公社社员可以经营以下的家庭副业生产：（一）耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，归社员家庭使用，长期不变。…”据此，自留地的所有权属于农民集体，使用权由农民以户为单位行使。1986年的《土地管理法》实施之后，实行家庭联产承包责任制，至今仍然是以户为基本单位。综上，将案涉土地在1981年左右集体经济组织分配时的使用权人，认定为申请人所在的家庭户，妥当。至于案涉土地在2016年被征收时，申请人是否享有案涉土地使用权，即是否享有获得补偿资格、享有份额，应从两个方面考虑，一是申请人出嫁后，户口是否转移、是否在婆家分配承包地；二是案涉土地征收时户内人口迁移情况；进而判断哪些人享有使用权、享有多少份额。

（三）关于案涉土地上所建设的房屋。申请人与第三人对案涉土地上所建设的房屋由谁建设存在争议，且均提供了相应的证据以证明该房屋为其所建，予进一步证明案涉土地的使用权归属。一般情况下，在涉及房屋征收补偿时，集体土地征收实行的是“房随地走”的原则，即房屋作为宅基地的附属物，在确定宅基地的使用权后，依法进行补偿，反之，也可以依据房屋的所有权人判断宅基地的使用权人。但是，本案具有一定特殊性，一是案涉土地并非宅基地；二是案涉土地及其上房屋均未办理权属登记，且使用权、所有权均有争议；三是该房屋在建设时及案涉土地被征收时，有关权利主体无约定。因此，可能存在土地使用权与房屋所有权不一致的情况，并不能单独依据房屋的建设判断土地的使用权人。申请人与第三人提交的有关房屋建设方面的证据，不能作为判断案涉土地使用权的主要证据。

综上所述，被申请人2023年6月*日作出的《土地权属处理决定书》关于案涉土地两申请人无使用权的认定事实不清，主要证据不足。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本机关决定：撤销被申请人某市某政府2023年6月*日作出的《某市某政府土地权属争议处理决定书》，责令被申请人自收到本决定书之日起6个月内重新作出确权决定。

不服本复议决定，可在接到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。  

           2023年11月8日        

本决定主要适用或参考依据

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清，证据不足的；

......