行政复议决定书 淮复决〔2022〕40号

行政复议决定书

淮复决〔2022〕40号

申请人：梁某某，监护人宫某某1。

复议代表人：王某，宫某某2。

被申请人：淮北市某某区人民政府。

申请人因对被申请人未履行土地确权职责不服，于2022年6月**日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。2022年8月**日，因申请人死亡，需近亲属确定是否参加行政复议，本案件中止。2022年9月**日，中止原因消除，本案恢复审理。本案现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人未履行土地确权职责违法，责令被申请人履行法定职责。

申请人称：宫某某与梁某某系夫妻，共生育6个子女：长女宫某某3，次女宫某某1，三女宫某某2，长子杨某某（曾用名宫某某4），次子宫某某5，三子宫某某6。1970年左右，宫某某与梁某某在某某区某某街道办事处某某村有主房屋三间，一家人居住在该房屋处。

1979年，某某区某某煤矿采煤塌陷，该处房屋属于塌陷搬迁范围，当时村集体根据搬迁分配方案，结合常住人口分配了新的宅基地。除宫某某6已经在某某区某某煤矿上班因户口不在本村没有分得宅基地外，其他家庭成员新分配了大约263平方米的宅基地，该宅基地距离塌陷的老宅基地约300米左右。1980年左右，宫某某与梁某某利用坍陷补贴款在该宅基地上建造主房3间，后来又盖了4间偏房。2016年左右案涉区域的土地被某某区人民政府纳入到棚户区改造范围。2016年**月，宫某某6妻子刘某某、女儿宫某某7、儿媳丁某某与某某区某某街道办事处就案涉宅基地征补签订了3份《某某棚户区改造项目货币化安置协议书》。2020年6月**日，宫某某因病去世。

案涉宅基地系村集体分配给申请人户使用。申请人自1980年在该土地上建造房屋使用至今，期间并无他人提出异议。宫某某6因系某某矿职工未在该村分得宅基地，不是本户内成员。现该宗土地因权属争议无法确定安置补偿对象，为了维护社会稳定使征收安置顺利进行，为了维护申请人的合法权益特提出宅基地确权申请事项。

2022年4月**日，申请人向被申请人邮寄了土地确权申请书，其收到后未作出书面确权意见决定书，申请人多次与某某区政府有关人员进行沟通无果，其行为明显系怠于履行法定职责。

被申请人称：（一）关于申请人的主体问题。案涉的土地无论是国有土地性质或集体所有土地性质，按照申请人在淮北市某某人民法院（2022）皖**行初**号行政诉状内容，或按照本次行政复议申请书内容，其所主张分配的新宅基地土地使用权应为申请人与其夫宫某某共有。2020年6月**日宫某某因病去世，根据原《继承法》及现行《民法典》的规定，案涉土地（宅基地）使用权存在多名继承人继承、共有等不同法律关系。因此，即使进行所谓的土地确权，被答复人梁某某应当先厘清上述法律关系后确定正确的权利人后才能进行土地使用权确权申请。

（二）关于土地权属纠纷的调查处理主体、程序问题。《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条规定，发生权属争议，当事人应首先协商解决；协商不成的，当事人可按照本条例第二十九条、第三十条规定向同级人民政府土地管理部门或乡（镇）人民政府提出处理申请。该《条例》第三十条规定，农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生土地权属争议，由争议土地所在地乡（镇）人民政府处理。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。同时该《办法》规定了协商不成申请和调查处理的主体和程序规定。可见，被答复人梁某某所主张的农村宅基地土地使用权争议的程序是当事人协商，协商不成向土地管理部门或向乡（镇）级人民政府申请处理。

（三）被答复人梁某某案涉土地使用权确权申请已经土地管理部门受理并予以明确回复。首先，答复人接收被答复人梁素贞书面《土地确权申请书》后，按照上述土地法、地方行政法规及部门规章的规定，将《土地确权申请书》及相关材料转至所属淮北市某某局某某分局。该分局于2022年6月**日向被答复人梁某某作出书面《关于梁某某申请宅基地确权的答复》，并于2022年6月**日向其送达。由此可见，对于被答复人梁某某的土地确权申请，已经按照法定程序履行了土地权属处理职责。被答复人梁某某的行政复议请求没有事实根据。其次，案涉土地性质在2016年经征收程序早已经转化为国有建设用地，且地上建筑物已经拆除。按照《民法典》第二百二十九条规定，因人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定生效时发生效力。《民法典》第三百六十四条规定，因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。淮北市某某局某某分局所做出的上述书面答复具有充分的事实根据和法律依据。

综上，答复人已经按照法定程序以及相关法律规定对申请人土地确权申请进行了处理，相关部门已经给予其明确的书面答复，事实认定清楚、程序合法。

经审理查明：申请人系宫某某3（2021年去世）、杨某某、宫某某2、宫某某1、宫某某5（1995年去世）、宫某某6的母亲，王某、王某某、王某1、王某某2系宫某某3的子女，宫某、宫某1系宫某某5的子女，申请人与宫某某（2020年6月去世）系夫妻关系。

2016年，因棚户区改造，被申请人决定对某某项目范围内的房屋实施征收，案涉宅基地位于征收范围；后，淮北市某某区某某街道办事处（项目实施单位）就案涉宅基地及其地上房屋与丁某某、宫某某7、刘某某分别签订了《某某棚户区改造项目货币化安置协议书》（协议书编号**、**、**）。

2022年4月**日，申请人向某某区某某局法制办公室邮寄《土地确权申请书》，要求确定案涉宅基地的使用权归申请人；4月**日，某某区某某局法制办公室收到该申请。

2022年6月**日，淮北市某某局某某分局作出《关于梁某某申请宅基地确权的答复》；6月**日，该答复向申请人送达。

另查明：申请人、宫某某3、杨某某、宫某某2、宫某某1、宫某等6人，因不服淮北市某某区某某街道办事处就案涉宅基地及其地上房屋与丁某某、宫某某7、刘某某分别签订的《某某棚户区改造项目货币化安置协议书》（协议书编号**、**、**），以淮北市某某区某某街道办事处为被告，宫某某6、丁某某、宫某某7、刘某某为第三人向某某人民法院（以下简称某某法院）提出撤销行政协议的行政诉讼，某某法院认为申请人等6人与宫某某6等人的宅基地争议，可通过向行政机关申请确权，以获取被征收房屋、宅基地所产生的征收利益；2021年3月**日，某某法院作出（2021）皖**行初**号《行政裁定书》，驳回原告的起诉。申请人等6人不服，向淮北市某某法院（以下简称某某院）提出上诉，某某院查明，除申请人之外的上诉人现均不是其户内成员；2021年8月**日，某某院作出（2021）皖**行终**号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。

2021年11月**日，淮北市某某区人民法院作出（2021）皖**民特**号《民事判决书》，确认申请人为无民事行为能力人；同年12月**日，淮北市某某区人民法院作出（2021）皖**民特**号《民事判决书》，指定宫某某1为申请人的监护人。

2022年8月**日，申请人去世。

上述事实有下列证据证明：申请人行政复议申请书及相关材料，被申请人行政复议答复书及相关材料等。

本机关认为：本案系申请人认为被申请人未履行法定职责提请的行政复议，根据查明的事实，本案焦点为，申请人是否向被申请人提出土地确权申请，被申请人是否具有确定案涉争议宅基地被征收前使用权属的法定职责。

关于焦点1。根据《土地管理法》第十四条第二款，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理和《土地权属争议调查处理办法》第五条，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理；第十三条，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见的规定，个人之间发生的土地权属争议案件，由争议土地所在地的乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，如向县级以上人民政府申请的，由县级以上人民政府或者其所属的国土资源行政主管部门处理。本案中，申请人于2022年4月**日向某某区某某局法制办公室邮寄《土地确权申请书》；淮北市某某局某某分局于2022年6月**日作出《关于梁某某申请宅基地确权的答复》，据此可知，申请人未向被申请人或者淮北市某某局某某分局提出土地确权申请，但是被申请人或者淮北市某某局某某分局通过其他途径知悉了申请人的土地确权申请。综上，申请人向某某区某某局法制办公室提出土地确权申请不妥，但，可以视为申请人向被申请人提出土地确权申请。

关于焦点2，根据《土地管理法》第十四条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第四条，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；第十三条第三款，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定的规定，县级以上人民政府具有处理决定土地权属的职责。申请人提出的土地确权申请，实践中比较常见的情况是当事人对现在的土地权利归属产生争议，要求人民政府确定争议权利的归属。但是土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利存续期间的权利归属产生的争议进行确权，土地权利存续期间既包括土地权利的现实存在期间，也包括曾经存在期间。就曾经存在的土地权利而言，虽然该权利现在已经不再归属争议当事人，但土地权利的财产利益因某一法律事实转化为其他权利形态后，就可能进一步影响争议当事人之间的现实财产利益，因此，当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义，当事人就此申请人民政府确权，当然属于人民政府土地权属争议确权的职责范围。本案中，案涉宅基地补偿纠纷，实质是征收利益分配，即谁具有获得案涉宅基地征收补偿利益的资格。申请人曾向人民法院提出撤销行政协议的行政诉讼，法院认为可通过向行政机关确权，以获取被征收房屋、宅基地所产生的征收利益，驳回申请人起诉，申请人无法通过行政诉讼的途径进行权利救济。就案涉宅基地（2016年被征收）而言，虽然案涉宅基地使用权因征收行为而灭失，但当事人可以通过确权明确由征收前宅基地使用权转化而来的补偿利益的归属。因此，被申请人具有确定案涉争议宅基地被征收前使用权属的法定职责。

需要释明的是，根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条，受理机关接到处理申请后，应在十五日内决定是否受理。...受理机关决定不受理的，应当在决定后十日内书面通知申请人，并说明理由和《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定的规定，被申请人如决定不应当受理的，应作出不予受理决定，而不是仅仅给予回复。

综上所述，被申请人具有处理决定案涉宅基地权属的法定职责，其收到申请人申请后，认为案涉宅基地上房屋已被征收、拆除，宅基地已转化为国有建设用地，根据《民法典》第三百六十四条，不再确定使用权，系适用依据错误，属于不履行法定职责。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：被申请人淮北市某某区人民政府未履行土地确权职责违法，责令被申请人淮北市某某区人民政府自收到本决定书之日起6个月内依法履职。

如不服本复议决定，可自收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

2022年9月13日

本决定主要适用依据

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

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